Costo della manodopera e CCNL: interviene ANAC
“Tutela” è una delle parole chiave sulla quale il D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) si è voluto soffermare, attraverso strumenti e procedure (clausole sociali, valorizzazione dei CCNL e lotta ai “contratti pirata”) finalizzate alla protezione dei lavoratori e delle imprese.
All’interno del concetto di tutela giocano un ruolo fondamentale il costo della manodopera e il contratto collettivo nazionale del lavoro (CCNL). Argomenti che, dalla pubblicazione del nuovo Codice dei contratti, hanno ricevuto un fiume di interventi da parte della giurisprudenza, dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT).
Costo della manodopera e CCNL: cosa dice il Codice dei contratti
La querelle che ha visto impegnati operatori e studiosi ha riguardato la ribassabilità dei costi della manodopera e l’utilizzo di CCNL differenti da quello indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara. Su questo tema l’ultimo intervento in ordine temporale è arrivato da ANAC con l’interessante parere di precontenzioso di cui alla delibera 30 luglio 2024, n. 392 che fornisce indicazioni precise su cosa deve fare la stazione appaltante.
Prima di entrare nel merito del parere ANAC, come sempre è opportuno inquadrare la normativa di riferimento e gli articoli del Codice dei contratti che interessano l’argomento. In particolare:
- l’art. 11 (Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti) che da una parte prevede come previsione generale l’obbligo di applicare il contratto collettivo nazionale di lavoro in vigore per il settore e per la zona ella quale si eseguono le prestazioni oggetto del contratto, dall’altra consente agli operatori economici di indicare nella propria offerta il differente contratto che essi applicano, purché però assicuri le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente;
- l’art. 41 (Livelli e contenuti della progettazione) che al comma 13, primo periodo dispone “Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali” e al comma 14 “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”;
- l’art. 110 (Offerte anormalmente basse) che in relazione al procedimento di verifica di anomalia dell’offerta non ammette giustificazioni:
- in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge;
- in relazione agli oneri di sicurezza di cui alla normativa vigente.
Costo della manodopera e CCNL: cosa dice ANAC
Nel nuovo caso trattato dall’Anticorruzione siamo di fronte a due CCNL differenti. Secondo ANAC “La verifica dell’equivalenza delle tutele economiche richiede che sia accertato che l’aggiudicatario, pur applicando un CCNL diverso da quello indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, garantisca al personale impiegato nell’appalto la medesima retribuzione globale annua prevista dal CCNL indicato nel bando”.
ANAC, infatti, evidenzia come il CCNL indicato dalla Stazione appaltante non è vincolante e che il Codice salvaguarda la libertà di scelta dell’operatore economico nell’applicare un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato nel bando, gravandolo, tuttavia, dell’onere di dimostrare che tale scelta non pregiudichi i diritti economici e normativi dei lavoratori, compresi quelli in subappalto. In tale evenienza, prima di procedere all’aggiudicazione, la Stazione appaltante acquisisce dall’operatore economico e verifica con le modalità di cui all’art. 110 del Codice, la dichiarazione di equivalenza delle tutele economiche e normative.
Nonostante il citato art. 11 del Codice si limiti a richiedere solo all’aggiudicatario prima di procedere all’aggiudicazione la dichiarazione di equivalenza delle tutele, ANAC, nella Relazione illustrativa al bando tipo 1/2023, ha osservato che le stazioni appaltanti sono sempre tenute ad operare la verifica di congruità dell’offerta e che in questa sede, gli operatori economici (non solo l’aggiudicatario) potrebbero essere chiamati a giustificare l’eventuale ribasso offerto sul costo della manodopera e le relative giustificazioni potrebbero riguardare anche l’applicazione di un CCNL diverso rispetto a quello individuato dalla stazione appaltante, con conseguente necessaria anticipazione della valutazione di equivalenza.
Per tali ragioni, all’interno del bando tipo 1/2023 è previsto l’inserimento nella busta dell’offerta tecnica della dichiarazione di equivalenza delle tutele e dell’eventuale documentazione a supporto (precisando, nella Relazione illustrativa, che in caso di mancata presentazione, la Stazione appaltante dovrà procedere con la formale richiesta, assegnando un congruo tempo per la relativa produzione).
ANAC ha, dunque, confermato la possibilità di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante che, di contro, è tenuta ad accertare che lo stesso garantisca al personale impiegato nell’appalto lo stesso trattamento economico previsto dal CCNL indicato nel bando, in relazione alle componenti della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci:
- retribuzione tabellare annuale: indennità di contingenza;
- Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste.
Nel caso in cui la Stazione appaltante accerti l’assenza dell’equivalenza economica, è tenuta ad escludere l’operatore economico dalla procedura di gara. Questo anche nel caso in cui il CCNL proposto dall’offerente contenesse tutele di maggior favore. In ogni caso, infatti, la stazione appaltante è tenuta a verificare l’equivalenza delle tutele economiche.
Concludendo ANAC “Ritiene, nei limiti delle argomentazioni e motivazioni che precedono, che la Stazione appaltante non può pretendere l’applicazione del CCNL indicato nel bando di gara, ma è tenuta a verificare che l’aggiudicatario, pur utilizzando un diverso CCNL, garantisca al personale impiegato nell’appalto tutele equiparabili, con la precisazione che la valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. In relazione alla valutazione dell’equivalenza delle tutele economiche, la Stazione appaltante è tenuta ad accertare che il CCNL indicato dal concorrente garantisca lo stesso trattamento economico previsto dal CCNL indicato nel bando, in relazione alle componenti della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale: indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste, pena l’esclusione dalla procedura di gara”.